Terkadang Anda bisa memenangkan argumen hanya dengan mengulanginya terus menerus. Itulah pelajaran dari pertarungan industri tembakau dengan Badan Pengawas Obat dan Makanan (FDA) era Biden terkait usulan larangan rokok mentol.
Setelah FDA menyusun draf peraturan untuk melarang pembuatan rokok rasa mint pada tahun 2022, mereka meminta komentar publik. Dan, menurut laporan The Examination, dibanjiri dengan 175.000 pesan selama tiga bulan.
Menurut sebuah studi baru oleh para peneliti di Universitas Rutgers yang diterbitkan bulan lalu di JAMA Network Open, dari surat-surat tersebut, 97% adalah surat standar yang menentang larangan itu.
Hampir setengah dari surat-surat itu memiliki bahasa yang sama dengan kampanye yang dijalankan oleh raksasa tembakau Altria Group Inc. atau Reynolds American, demikian temuan para peneliti. Sebagian besar sisanya menggemakan poin-poin pembicaraan industri. Hanya 2% dari surat-surat itu yang unik.
Taktik menghujani regulator dengan poin-poin pembicaraan yang sama bukanlah hal baru. Industri tembakau telah melakukannya setidaknya sejak tahun 1980-an, ketika mereka membombardir sebuah lembaga federal dengan surat-surat yang menentang pembatasan merokok di maskapai penerbangan.
Hal ini juga tidak terbatas pada rokok: Ketika Komisi Komunikasi Federal mempertimbangkan aturan “netralitas internet” pada tahun 2017, seorang mahasiswa mengajukan lebih dari 7,7 juta komentar.
Kampanye semacam itu biasanya memiliki sedikit pengaruh pada pembuatan peraturan karena lembaga biasanya mempertimbangkan substansi komentar daripada jumlahnya, kata Steven Balla, salah satu direktur Pusat Studi Regulasi di Universitas George Washington.
“Anda dapat membayangkan sebuah kasus yang ada jutaan komentar ‘Saya benci peraturan ini’,” kata Balla. “Tetapi tanggapan lembaga sebagian besar akan ditujukan pada segelintir komentar yang substansial.”
Hal yang baru dari kampanye mentol ini adalah taktik tersebut tampaknya berhasil.
Setelah periode komentar publik berakhir pada Agustus 2022, FDA mengeluarkan pernyataan yang mengatakan bahwa mereka “membutuhkan waktu yang cukup untuk meninjau dan menganalisis semua komentar secara komprehensif.”
Badan tersebut, yang tidak menanggapi permintaan komentar untuk artikel ini, melewatkan tenggat waktu untuk menerbitkan peraturan tersebut pada Agustus berikutnya dan menetapkan tenggat waktu baru pada Maret 2024.
Pada saat itu, kekhawatiran FDA tentang kesehatan masyarakat terkait rokok mentol, yang mencakup lebih dari sepertiga dari seluruh rokok yang dijual di AS, telah bertabrakan langsung dengan upaya untuk membuat Presiden Joe Biden terpilih kembali. Ia membutuhkan dukungan dari warga Amerika kulit hitam, pasar utama untuk rokok mentol.
Pada akhir tahun 2023, sebuah organisasi konservatif membeli iklan televisi yang mengkritik proposal tersebut. Sementara itu, Gedung Putih menjadwalkan puluhan pertemuan dengan berbagai kelompok.
Di antara mereka adalah lembaga penegak hukum dan organisasi hak-hak sipil yang telah menerima uang dari industri tembakau dan menentang larangan tersebut. Sebab, khawatir akan menyebabkan penjualan ilegal dan penegakan hukum yang bias. (Para peneliti belum menemukan hasil serupa di Kanada atau Uni Eropa setelah pemerintah di sana melarang rokok mentol.)
Batas waktu Maret 2024 berlalu tanpa tindakan apa pun. Pada bulan April tahun itu, pemerintahan Biden menunda larangan tersebut tanpa batas waktu, dengan alasan tanggapan publik yang sangat besar — yang menurut studi Rutgers hampir semuanya berupa surat balasan standar.
“Aturan ini telah menarik perhatian yang luar biasa dan periode komentar publik telah menghasilkan banyak sekali masukan,” kata Xavier Becerra, sekretaris Departemen Kesehatan dan Layanan Kemanusiaan pada saat itu. “Jelas bahwa masih ada lebih banyak percakapan yang perlu dilakukan, dan itu akan membutuhkan waktu yang jauh lebih lama.”
Becerra, yang kini menjadi kandidat gubernur California, tidak menanggapi permintaan komentar yang dikirimkan ke tim kampanyenya.
Larangan yang diusulkan tersebut secara resmi dibatalkan pada tahun berikutnya, setelah Presiden Donald Trump menjabat.
‘Tanggapan yang tulus’
Pemerintahan Biden mengusulkan larangan tersebut sebagian karena dampak rokok mentol yang tidak proporsional terhadap kesehatan warga Amerika kulit hitam.
Industri tembakau telah memupuk daya tarik mentol di kalangan masyarakat kulit hitam selama beberapa dekade. Dimulai pada tahun 1950-an, Brown & Williamson dan perusahaan tembakau saingannya menggunakan taktik seperti mensponsori festival jazz, beriklan di majalah seperti Ebony, dan mendistribusikan sampel gratis kepada warga kulit hitam, bahkan anak-anak.
Industri ini juga membangun hubungan dengan para pemimpin kulit hitam dengan menyumbang kepada kelompok hak-hak sipil dan politisi kulit hitam.
Saat ini, sekitar 80% perokok kulit hitam menggunakan rokok mentol. Meskipun perokok kulit hitam cenderung mulai merokok di usia yang lebih tua dan mengonsumsi lebih sedikit rokok setiap hari dibandingkan perokok kulit putih, mereka jatuh sakit dan meninggal dengan tingkat yang lebih tinggi, menurut Pusat Pengendalian dan Pencegahan Penyakit.
Antara tahun 1980 dan 2018, rokok mentol bertanggung jawab atas 157.000 kematian terkait merokok di kalangan warga Amerika kulit hitam, menurut penelitian oleh Universitas Michigan.
Aturan yang diusulkan akan melarang produsen menggunakan senyawa mentol, yang mendinginkan dan membuat tenggorokan serta saluran pernapasan mati rasa, sehingga asap rokok terasa kurang menyengat. Penelitian menunjukkan bahwa mentol lebih cenderung membuat perokok muda kecanduan dan larangan tersebut dapat mencegah 650.000 kematian dini selama empat dekade.
Para peneliti Rutgers menyimpulkan bahwa surat-surat yang menentang larangan tersebut sebagian besar tidak membahas masalah kesehatan.
Sebaliknya, surat-surat itu mengulangi argumen industri bahwa merokok mentol adalah “masalah pilihan orang dewasa” atau bahwa larangan tersebut akan “meningkatkan kejahatan, mengurangi pendapatan pajak, dan merugikan usaha kecil.”
Puluhan ribu surat tersebut dihasilkan oleh kampanye hubungan masyarakat dari Reynolds American, produsen Newport, dan Altria, produsen Marlboro Menthol, demikian temuan para peneliti. Newport dan Marlboro Menthol adalah dua merek menthol terbesar di AS, menurut Tobacco Insider, sebuah perusahaan penasihat industri.
Studi tersebut mencatat bahwa karena sebagian besar surat tidak memuat informasi identitas, “tidak jelas apakah komentar-komentar ini mencerminkan tanggapan yang sebenarnya dari warga.”
Baik Altria maupun Reynolds American tidak menanggapi permintaan komentar mengenai surat-surat formulir tersebut.
Phillip Gardiner, ketua bersama Dewan Kepemimpinan Pengendalian Tembakau Afrika Amerika, menyalahkan sebagian kegagalan larangan tersebut pada lobi para pemimpin hak-hak sipil yang memiliki hubungan dengan industri tembakau.
Namun, rentetan komentar juga menjadi kunci, katanya. Antara peraturan rokok mentol dan proposal terkait untuk mengakhiri penjualan cerutu beraroma, FDA menerima hampir seperempat juta surat formulir.
“Mereka mengirimkan 250.000 surat dan organisasi kami hanya mengirimkan satu,” kata Gardiner, yang kelompoknya gagal menggugat FDA pada tahun 2024 untuk mencoba memaksa lembaga tersebut menerapkan larangan mentol. “Bagaimana Anda menanggapi hal itu?”
Dalam kasus ini, banyaknya komentar publik memberi pemerintahan Biden jalan untuk menarik diri dari kebijakan yang sebelumnya mereka dukung, kata Eric Lindblom, mantan pejabat senior di Pusat Produk Tembakau FDA pada pemerintahan Obama.
Anggapan bahwa Gedung Putih atau FDA membutuhkan lebih banyak waktu untuk mempertimbangkan surat-surat standar adalah “omong kosong belaka,” katanya. Undang-undang mengizinkan sebuah lembaga untuk mengeluarkan satu tanggapan terhadap jutaan komentar yang identik, katanya. Dan FDA telah melakukan tinjauan ekstensif terhadap rokok mentol dua kali dalam dekade sebelumnya, dan menyimpulkan sejak tahun 2013 bahwa rokok mentol kemungkinan menimbulkan risiko kesehatan masyarakat yang lebih besar daripada rokok lainnya.
“Mereka selalu mengutip hal seperti itu: ‘Kami membutuhkan lebih banyak waktu untuk mempertimbangkan argumen-argumen ini,’” kata Lindblom, yang sekarang bekerja di O’Neill Institute for National and Global Health Law di Universitas Georgetown. “Tidak ada yang akan keluar dan mengatakan, ‘Kami tidak akan mengeluarkan aturan ini karena akan merugikan kami dalam pemilihan.’”
